Salzburger Raumplanung

Rechtsgrundlage für die Akteure der Salzburger Raumplanung sind das Raumordnungsgesetz und die darauf aufbauenden Durchführungverordnungen.

Einleitung

Unter Raumordnung versteht man im Land Salzburg

"die planmäßige Gestaltung eines Gebiets. Sie hat die bestmögliche Nutzung und Sicherung des Lebensraums im Interesse des Gemeinwohles zum Ziel und nimmt dabei Bedacht auf die natürlichen Gegebenheiten sowie – unter Respektierung der Grund- und Freiheitsrechte – auf die abschätzbaren wirtschaftlichen, sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung."

Ähnlich wird dieser Begriff auch in den anderen österreichischen Ländern definiert. In Deutschland hingegen wird Raumordnung als die Ordnung, Entwicklung und Sicherung größerer Gebietseinheiten wie Bezirke, Regionen und Länder zwecks bestmöglicher Nutzung des Lebensraumes verstanden, wodurch eine Trennung zwischen der überörtlichen Raumplanung als Aufgabe von Bund und Ländern und der Bauleitplanung als Aufgabe der Gemeinden erfolgt. Die Klärung, wer in Österreich für die Staatsaufgabe Raumplanung zuständig ist, erfolgte im Jahr 1954 durch den Verfassungsgerichtshof. Seitdem unterscheidet man in Österreich zwischen der funktionellen Raumplanung als Aufgabe von Bund (z. B. die Fachplanungen für Eisenbahnen, Bundesstraßen, Waldentwicklungspläne, Gefahrenzonenpläne) und Ländern (z.B. die Fachplanungen für Naturschutz, Bodenschutz etc.) und der nominellen Raumplanung als Aufgabe der Länder. Im Unterschied zu Deutschland spricht man in Österreich von der überörtlichen Raumplanung (Landesplanung und Regionalplanung) und der örtlichen Raumplanung.

Die Begriffe Raumplanung und Raumordnung werden in Österreich synonym verwendet. Es gibt daher in sechs Ländern Raumordnungsgesetze und in zwei Ländern (Burgenland und Vorarlberg) Raumplanungsgesetze. Wien hat mit der Wiener Bauordnung ein Stadtentwicklungs-, Stadtplanungs- und Baugesetzbuch.

Raumordnung und Raumplanung in Österreich

Gesetzliche Grundlagen und Zuständigkeiten

In Österreich besteht für die Raumordnung bzw. Raumplanung keine Rahmenkompetenz des Bundes. Dem Bund obliegen sektorale Zuständigkeiten und die Länder verfügen nach der Generalklausel des Bundesverfassungsgesetzes über umfassende Planungsbefugnisse. Die Örtliche Raumplanung ist auf Grund der Bundesverfassungs-Novelle 1962 eine Aufgabe der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich unter Aufsicht der Länder.

Die gesetzliche Grundlage für die örtliche und überörtliche Raumordnung und Raumplanung in Österreich bilden daher Landesgesetze. Die Vollziehung der örtlichen Raumplanung fällt nach dem Bundesverfassungsgesetz in den eigenen Wirkungsbereich der Städte und Gemeinden.

Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK)

Die Erkenntnis, dass Raumplanung eine gemeinsame Aufgabe des Bundes, der Länder und der Städte und Gemeinden darstellt, führte 1971 zur Gründung der Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK). Ihre Hauptaufgaben sind die Erarbeitung, die Weiterführung und die Konkretisierung des Österreichischen Raumordnungs- und Raumentwicklungskonzeptes einerseits und die "Koordinierung raumrelevanter Planungen und Maßnahmen zwischen den Gebietskörperschaften" andererseits. Auch sollen Beiträge zur Raumforschung – hier ist nicht das Weltall gemeint – mittels Analysen und Prognosen geleistet werden. Alle drei Jahre wird durch die ÖROK ein Raumordnungsbericht ausgearbeitet. Zur Umsetzung des aktuellen Raumentwicklungskonzepts dienen sogenannte ÖREK-Partnerschaften, bei denen jeweils ein(e) Vertreter(in) von Bund und Ländern zusammen mit weiteren Partner ein wichtiges Thema der Raumentwicklung aufgreifen und einen Lösungsvorschlag ausarbeiten. Die Ergebnisse der ÖREK-Partnerschaften werden wie auch die Ergebnisse von Raumforschungsprojekten in der ÖROK-Schriftenreihe veröffentlicht. Alle neueren ÖROK-Produkte können von der Homepage der Österreichischen Raumordnungskonferenz] kostenlos heruntergeladen werden.

Auf europäischer Ebene nimmt die ÖROK "eine Schnittstellenfunktion zwischen innerstaatlicher und europäischer Ebene ein". Im Rahmen der Umsetzung des Europäischen Raumentwicklungskonzepts (EUREK) vertritt die ÖROK als nationale Kontaktstelle Bund und Länder im Rahmen von ESPON (European Spatial Planning Network). Das ESPON-Programm ist Grundlage für europaweite Raumforschungsprojekte, an denen auch österreichische Forschungseinrichtungen beteiligt sind (z.B. das Österreichische Institut für Raumplanung, ÖIR). Die Forschungsergebnisse dieses Netzwerkes können von der Homepage von ESPON heruntergeladen werden.

Die Organe der ÖROK sind die politische Konferenz, die Stellvertreterkommission und in die Unterausschüsse.

• Die politische Konferenz: Die politische Konferenz ist das politische Beschlussorgan der ÖROK. Den ständigen Vorsitz führt der Bundeskanzler. Es umfasst alle Bundesministerinnen, alle Landeshauptleute und die Präsidentinnen des Österreichischen Städtebundes und des Österreichischen Gemeindebundes. Die Sozialpartner haben eine beratende Stimme. Die Beschlüsse sind einstimmig zu fassen.

• Die Stellvertreterkommission: Sie ist das für die politische Konferenz vorbereitende Organ. Ihre Mitglieder, das sind die obersten Beamten von Ministerien, Ämtern der Landesregierung, Städte- und Gemeindebund und der Sozialpartner, unterliegen dem Weisungsrecht der sie entsendenden Stellen. Die Aufgaben bestehen in der Erstattung von Vorschlägen und in der Erstellung von Gutachten. Sie tritt einmal jährlich zusammen.

• Die Unterausschüsse: Permanente Unterausschüsse sind der sog. >Ständige Unterausschuss< und der >Unterausschuss Regionalwirtschaft<. Darüber hinaus werden zur Beratung spezieller Sachfragen nach Bedarf und Anlass Unterausschüsse eingesetzt. Mitglieder dieser Unterausschüsse sind die durch die Ministerien, den Ämtern der Landesregierungen, von Städte- und Gemeindebund sowie den Sozialpartnern nominierten Bediensteten. Die Unterausschüsse werden durch befristet eingerichtete Arbeitsgruppen, Plattformen und die ÖREK-Partnerschaften ergänzt, die für die konkrete Ausarbeitung der ÖROK-Produkte verantwortlich sind.

Raumordnung in Salzburg

Rechtsgrundlage für die Akteure der Raumentwicklung in Salzburg sind das Raumordnungsgesetz und die darauf aufbauenden Durchführungverordnungen. In letzteren werden insbesondere Details über vorzuliegende Enscheidungsgrundlagen vorgegeben.

Im Amt der Salzburger Landesregierung ist seit 1. Jänner 2020 die Abteilung 10: Planen - Bauen - Wohnen für die Raumplanung zuständig (LGBl. Nr. 75/2019). Diese ist einerseits für die Ausarbeitung von Landesentwicklungsprogramm, Standortverordnungen für Handelsgroßbetriebe und den Raumordnungsberichten sowie für die Durchführung von Raumverträglichkeitsprüfungen zuständig und andererseits ist sie auch für die aufsichtsbehördliche Überprüfung bzw. Kenntnisnahme der kommunalen Planungsinstrumente verantwortlich. Die Ausarbeitung der Regionalprogramme ist eine gemeinsame Aufgabe von Land und Regionalverbänden. Diese erarbeiten das Regionalprogramme, welches von der Landesregierung verbindlich erklärt wird. Das derzeit geltende Landesentwicklungsprogramm wurde im Jahr 2003 verbindlich erklärt. Im Jahr 2016 wurde der siebte Raumordnungsbericht des Landes (Raumordnungsbericht 2011-2014) vorgelegt. Im Bundesland Salzburg beschäftigt sich auch das Salzburger Institut für Raumordnung und Wohnen (SIR) mit Grundlagenarbeiten (Raumforschung), der Regional- und Projektentwicklung und der Dorf- und Stadterneuerung.

Regionalverbände

Durch Vereinbarung der verbandsangehörigen Gemeinden können nach dem Salzburger ROG Regionalverbände gegründet und mit Aufgaben wie der Erstellung räumlicher Entwicklungskonzepte oder Flächenwidmungsplanung betraut werden. Hauptaufgabe der Regionalverbänden ist jedoch die Ausarbeitung von Regionalprogrammen, die Vorgaben für die Örtliche Raumplanung enthalten. Darüber hinaus können die Regionalverbänden auch Regionale Entwicklungskonzepte ausarbeiten, die auch grenzüberschreitend angelegt sein können.

Regionalverbände sind daher Gemeindeverbände, die Aufgaben auf dem Gebiet der Raumplanung für die jeweilige Region haben.

Kommunale Raumplanung in Salzburg

Nach dem Salzburger Raumordnungsgesetz 2009 obliegt der Gemeinde die räumliche Ordnung und Planung des Gemeindegebietes nach den Raumordnungszielen und Raumordnungsgrundsätzen (Örtliche Raumplanung). Dabei hat die Gemeinde neben den gesetzlichen Bestimmungen auch die Festlegungen der Überörtlichen Raumplanung zu beachten, die in den Entwicklungsprogrammen (Landesentwicklungsprogramm und Regionalprogramme) festgelegt werden. Die Salzburger Raumplanung kennt folgende Planungsinstrumente:

• Das Räumliche Entwicklungskonzept (REK) als Grundlage für die Entwicklung der Gemeinde, im Besonderen für die Aufstellung des Flächenwidmungsplans und der Bebauungspläne und deren Änderungen. Das REK hat einen Planungshorizont von 20 Jahren. Seit dem ROG 2009 unterliegt das REK einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung.

• Der Flächenwidmungsplan (FWP) wird auf Grundlage des Räumlichen Entwicklungskonzepts als Verordnung der Gemeinde aufgestellt. Der FWP legt für das gesamte Gemeindegebiet die Widmungskategorien der drei Nutzungsarten Bauland, Grünland und Verkehrsfläche fest. Dabei darf die Gemeinde beim Bauland nur den Bedarf für die nächsten 10 Jahre als unbebautes Bauland festlegen. Seit der ROG-Novelle 2017 erfolgt die Ausweisung von neuem Bauland nur mehr befristet auf fünf bzw. zehn Jahre. Wenn die neu ausgewiesene Fläche innerhalb der Frist nicht bebaut wird, fällt sie automatisch wieder in das Grünland zurück. Die Flächenwidmungspläne unterliegen seit dem ROG 2009 keinem Genehmigungsvorbehalt mehr, müssen jedoch von der Landesregierung zur Kenntnis genommen werden. Im Rahmen der Kenntnisnahme wird nur mehr geprüft, ob die konkrete Teilabänderung des Flächenwidmungsplans den gesetzlichen Bestimmungen entspricht (z.B. ob die Darstellung gemäß der Planzeichenverordnung entspricht, ob die Beschränkung auf den 10 Jahresbedarf eingehalten wurde etc.).

• Die Bebauungspläne werden für die Baulandflächen festgelegt. Diese legen die konkreten Bebauungsbedingungen fest, wie die Art der Bebauung (Einzelhausbebauung, Reihenhausbebauung oder Geschoßwohnungsbau), die Abstände und die Nutzungsmöglichkeiten. Die Bebauungspläne unterliegen keinem Genehmigungsvorbehalt seitens des Landes und können von der Aufsichtsbehörde daher nur wegen Verstoß gegen die gesetzlichen Bestimmungen aufgehoben werden.

Es gibt Bebauungspläne der Grundstufe und Bebauungspläne der Aufbaustufe. Ob ein Bebauungsplan der Aufbaustufe notwendig ist wird im Grundstufenplan festgelegt. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn es sich um größere Bauvorhaben handelt, z.B. für Industrie und Gewerbe).

Praktische Auswirkung der Raumordnung im Europa der Regionen, am Beispiel Salzburg

Im >Europa der Regionen< zeichnet sich eine Ausdifferenzierung der Regionen ab. Regionen in Randlage oder mit durch frühere rücksichtslose Ausbeutung beschädigter Landschaft droht das wirtschaftliche Aus durch Abwanderung. Andere, wie auch das Bundesland Salzburg, entwickeln sich zu europäischen >Wellness-Zonen<, gekennzeichnet durch zentrale Lage, landschaftliche Schönheit und weitgehend unzerstörte Natur. Hier floriert die Zuwanderung vermögender Zweit- und Mehrwohnungsbesitzer aus dem Inland, vor allem aber aus dem Ausland. Neben den zahlreichen legalen Zweitwohnsitzen sollen zur Zeit (Anfang 2012) etwa 6 000 bis 8 000 Häuser und Wohnungen illegal als Zweitwohnsitz genutzt werden. Zweitwohnsitze - ob legal oder illegal errichtet und genutzt - bilden einen von mehreren Faktoren für den problematischen Bodenverbrauch.

Auswirkung der Raumordnung am Beispiel Pinzgau

Tauern Spa World, Kaprun

Im Rahmen der Raumordnung zum Schutz der einheimischen Bevölkerung zulässige Maßnahmen, wie Bodensicherung durch Baulandsicherungsmodelle oder die restriktive Umsetzung des Grundverkehrsgesetzes, die schon seit Jahrzehnten gangbar wären, wurden bisher vernachlässigt. Das hat eine fatale Auswirkung auf den Grund- und Immobilienverkehr.

Die Anzahl der Immobilienmakler ist in den letzten Jahren merkbar angestiegen, die Grundpreise sind dabei in das Uferlose zu klettern und selbst 50 m2-Miet-Wohnungen werden mit Mietpreishöhen von 650,00 plus Betriebskosten angeboten. Dabei zählt der Pinzgau österreichweit seit Jahren zu den drei Bezirken mit dem niedrigsten Durchschnittseinkommen.

Wirtschaftlich investiert wird weiterhin vorwiegend in Fremdenverkehr orientierte Großprojekte wie Hotels, Thermen und Aufstiegshilfen. Die jungen Leute des Bezirkes, die studieren, haben im Heimatbezirk kaum Chancen auf einen Arbeitsplatz. Vor allem für gut gebildete junge Frauen bestehen nach Abschluss des Studiums wenige Möglichkeiten zur Rückkehr. Generell sind Einheimische, die nicht zu den Erben zählen, zunehmend zur Abwanderung gezwungen. Es ist absehbar, dass sich die Zusammensetzung der Bevölkerung schleichend verändert.

Zwei Einwohnergruppen sind im Wachsen begriffen: eine vermögende Immobilienbesitzerschicht aus EU-Ländern wie Holland, Deutschland, England und mittlerweile auch aus Nicht-EU-Ländern wie Russland. Auf der anderen Seite eine Schar meist schlecht verdienender Dienstleistungskräfte aus Ländern, die wirtschaftlich schwach sind und den Menschen im eigenen Land kaum Chancen bieten. Oft nur mit saisonaler Arbeitsgenehmigung ausgestattet, halten diese Dienstleistungskräfte die Tourismusbetriebe in Gang, lenken die Mietkraftwagen, bedienen die Gäste in der Gastronomie und reinigen die Zweitwohnsitze.

Zweitwohnsitze im Pinzgau

Links im Bild das Gewerbegebiet Bruck, rechts im Bild das Gewerbegebiet Zell am See-Schüttdorf.

Insuläres Gewerbegebiet (in der Bildmitte) zwischen Maishofen und Saalfelden inmitten von Grünland

Gewerbegebiet Thalgau-Enzersberg

Eine nicht adäquate Raumordnung ermöglicht kurzfristigem Profitdenken und Klientel orientierten Entscheidungen Tür und Tor, während die im Grundverkehrsgesetz genannten sozialpolitischen und kulturellen Interessen in der Praxis wirkungslos sind oder in eine Richtung ausgelegt werden, die sich dem >Hausverstand< entzieht. Infolge dessen hat die Anzahl der deklarierten Nebenwohnsitze – die zahlreichen versteckten Zweitwohnsitze sind statistisch nicht erfassbar – Ausmaße erreicht, die zu denken geben. In der Gemeinde Saalbach-Hinterglemm stehen mittlerweile 4 635 Nebenwohnsitze (61,8 %) 2 871 Hauptwohnsitzen gegenüber. In Maria Alm am Steinernen Meer verteilen sich die Wohnsitze zu je rund 50 % auf Haupt- und Nebenwohnsitze. In St. Martin bei Lofer sind 32,5 % der Wohnsitze Nebenwohnsitze, in Kaprun 29,6 %, in Wald im Pinzgau 26,5 %, in Dienten am Hochkönig 22,7 %, in Zell am See 20,8 % und in Maishofen 18,6 5. In allen anderen Gemeinden des Pinzgaus liegen die Nebenwohnsitzquoten immerhin noch zwischen 17 % (Leogang) und 5 % (Hollersbach im Pinzgau).

Landschaftsfraß und Zersiedelung am Beispiel Pinzgau

Ein weiteres raumordnerisches Problem ist der >Landschaftsfraß< infolge >Zersiedelung<, die durch die Ausweisung großflächiger Gewerbegebiete an den Ortsrändern oder sogar insulär inmitten von Grünland erfolgt. Ein Negativbeispiel stellt das neue Gewerbegebiet zwischen Maishofen und Saalfelden am Steinernen Meer dar. Eine weitere Problemzone ist der Landstrich zwischen den Orten Zell am See und Bruck an der Großglocknerstraße. Hier ufern die Gewerbezonen beider Gemeinden dermaßen aus, dass das landschaftszerstörende Zusammenwachsen dieser Zonen zu einem gesichtslosen >suburbia< absehbar ist.

Begriffsklärungen

alle Begriffe Salzburger Raumplanung Glossar

• Raumordnung: siehe oben.
• Raumplanung: Aufgabe im Rahmen der Raumordnung. Planerische Aufgaben und Vorgänge in Bezug auf die Nutzung eines geografischen Raumes nach naturräumlichen, wirtschaftlichen und sozialen Möglichkeiten.
• Flächenwidmung: Flächenwidmung bedeutet die Zuordnung eines Grundstückes nach seiner Nutzung im Flächenwidmungsplan (Bauland, Grünland, Verkehrsfläche, Gewerbegebiet etc.). Die Widmung eines Grundstücks ist Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung.
• Bodenverbrauch: Unter Bodenverbrauch – auch als Flächenverbrauch bezeichnet - versteht man den Verlust an Bodenflächen durch Bebauung und Versiegelung, der mit einem dauerhaften Funktionsverlust biologisch produktiver Flächen einhergeht.
• Salzburger Grundverkehrsgesetz: Gesetz zur Regelung des Grundverkehrs. "Den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegt der rechtsgeschäftliche Erwerb von Rechten an land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücken und an Grundstücken durch Ausländer. Ziele des Gesetzes sind: die Sicherung einer leistungsfähigen bäuerlichen Land- oder Forstwirtschaft entsprechend den natürlichen und strukturellen Gegebenheiten des Landes; die Beschränkung des Rechtserwerbes an Grund und Boden durch Ausländer, die nicht durch das Recht der Europäischen Union oder sonst Inländern gleichgestellt sind, aus staatspolitischen, volks- oder regionalwirtschaftlichen, sozialpolitischen und kulturellen Interessen."

Quellen

• Deutsche Wikipedia, Stichworte >Raumplanung< und >Flächenwidmung<
• www.oerok.gv.at
• www.salzburg.gv.at Salzburger Grundverkehrsgesetz 2001 - GVG 2001, LGBl.Nr. 9/2002
• Kanonier, Arthur und Arthur Schindlegger (2020): Begriffe und Ziele der Raumplanung. - In: Markus Gruber et al. (2018): Raumordnung in Österreich und Bezüge zur Raumentwicklung und Regonalpolitik. Wien: (= ÖROK-Schriftenreihe, Nr. 202), S. 56-59
• Erwin Simonitsch: EU-Bürger treiben Preise in die Höhe, Pinzgauer Nachrichten, 9. Februar 2012
• Anzeigen auf dem Anschlagbord in einem Pinzgauer Supermarkt
• Salzburger Nachrichten vom 5. März 2012, Lokalteil S. 2, Sylvia Wörgetter, Illegale Wohnsitze, Aktion scharf geplant